Um ábyrgð kjósenda í komandi kosningum

Að undanförnu hef ég fylgst með tveimur umræðuþáttum frambjóðenda til embættis forseta Íslands í komandi kosningum og orðið hugsi yfir þeim frambjóðendum, sem tala um að auka völd embættisins eða virkja tilteknar greinar stjórnarskrár íslenska lýðveldisins.

 

Í 11. grein stjórnarskrárinnar segir svo: „Forseti er ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum." Allt frá árdögum lýðveldisins er stjórnskipunarhefð fyrir því að líta svo á að forseti beri ekki ábyrgð vegna þess að hann hafi framselt framkvæmdarvald sitt til annarra stjórnvalda. Er 11. gr. stjskr. þá gjarna spyrt saman við 13. greinina („Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt") og 14. greinina („Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarathöfnum öllum"). Almennt munu lögspekingar sammála um að II. kafli stjórnarskrárinnar (greinar 3.-30.), sem fjallar um forsetann (og virðist kveða á um allveruleg völd hans, en taka þau síðan aftur frá honum með 11., 13. og 14. greinum), feli það í sér að eiginlegt framkvæmdarvald liggi ekki hjá forseta, heldur hjá lýðræðislega kjörnum þingmeirihluta, sem myndi ríkisstjórn.

 

Eitt atriði, sem rennir ótvírætt stoðum undir þessa túlkun, er að forsetinn þarf ekki skv. núverandi stjórnskipun að vera kosinn með meirihluta atkvæða þjóðarinnar. Reyndar hefur það gerst a.m.k. tvisvar að forsetar hafa verið kosnir með u.þ.b. 30-40% atkvæða, þar sem nokkrir einstaklingar hafa verið í framboði, og á þetta t.d. við um fyrstu kosningu sitjandi forseta. Meginatriðið hér er þó að ekki hefur verið talið skipta máli hvort forseti hafi meirihluta þjóðarinar á bak við sig, þar sem embættið hefur verið talið valdalítið allt fram á allra síðustu ár. Ef vilji þjóðarinnar væri fyrir því að auka völd forsetans, þá væri eðlilegt að breyta fyrst fyrirkomulagi forsetakosninga (t.d. með forkosningum, þar sem á endanum væri kosið um tvo atkvæðamestu frambjóðendur), svo að hreinn meirihlutavilji þjóðarinar lægi að baki þeim, sem gegndi embættinu.

 

Menn hafa talað um að forsetaembættið hafi stimplað sig inn sem valdaembætti allt frá árinu 2004, þegar forseti synjaði umdeildum fjölmiðlalögum undirskriftar og skaut málinu þar með til þjóðaratkvæðis. Á þjóðaratkvæðagreiðsluna reyndi þó ekki í þann tíð, vegna þess að þáverandi Alþingi dró lagasetninguna til baka áður en til hennar kæmi. Má nefna í því samhengi að sumir lögspekingar töldu þá aðgerð (þ.e. að draga lagasetninguna til baka) brjóta í bág við 26. gr. stjskr., sem kveður á um að synji forseti lögum staðfestingar, þá skuli atkvæðagreiðsla um lögin ganga til þjóðarinnar, en þetta seinna ákvæði 26. greinarinnar var ekki uppfyllt. (Man enginn lengur eftir hópi fólks, sem krafðist þess að greinin yrði að fullnustu leidd til lykta 2004 og hrópaði: „Við viljum kjósa!"?) Einnig má nefna að fram kom árið 2004 a.m.k. einn löglærður maður, sem leyfði sér að vefengja að málskotsréttur forseta væri gildur, því að eðli málsins samkvæmt hlyti valdaafsal forseta skv. 11. greininni að ná til þessa ákvæðis sem annarra. Almennt má þó segja að flestir lögspekingar, sem um málið fjölluðu árið 2004, voru nokkuð sammála um að 26. greinin væri nánast eina virka greinin sem fæli forseta nokkur völd (hin væri helst 16. greinin, sem felur í sér afskipti forseta að stjórnarmyndun við tilteknar aðstæður, helst eftir kosningar og þá í samræmi við ákveðnar hefðir, sem mótast hafa í þeim efnum). Engum lögspekingi flaug t.d. í hug árið 2004 að 24. greinin um þingrof fæli í sér einhvers konar sjálfstæðan þingrofsrétt forseta, eins og sumir forsetaframbjóðendur hafa gefið í skyn að undanförnu.

 

Það var því ekki fyrr en á núverandi kjörtímabili að 26. greinin var virkjuð að fullu, með synjun forseta á staðfestingu laga um Icesave í tvígang, ásamt meðfylgjandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Það er semsagt stutt síðan 26. greinin tók að fullu gildi (þótt flestir lögspekingar hafi talið hana eiga við 2004 með ofangreindum undantekningum). En í kjölfarið, eftir þjóðaratkvæðagreiðslurnar um Icesave, virðast allar flóðgáttir hafi brostið. Án allrar lýðræðislegrar umræðu og eðlilegs aðdraganda tala sumir frambjóðendur eða fylgismenn þeirra á þeim nótum um stjórnarskrána að hún feli í sér óhemju mikil völd til handa embættinu. Lítt fer fyrir umræðum lögspekinga í málinu; einhverra hluta vegna halda þeir sig nú víðs fjarri, ólíkt því sem var í umræðunni árið 2004. Er því hér með kallað eftir lögskýringum frá sérfróðu fólki um þessi efni, t.d. prófessorum í stjórnskipunarrétti, til að varpa ljósi á málið. Að mínu mati hefur sjaldan borið til brýnni ástæður en nú.

 

Sumir fréttaskýrendur, álitsráðgjafar og pistlahöfundar virðast telja komandi kosningar eiga að snúast um hvaða forsetaframbjóðandi yfirtrompi þann næsta og vilji sem mest auka völd sín. Er það gjarna gert undir orðalaginu „að forseti skerpi sýn á embættið". Þessar hugmyndir um „hanaslag" eru svo óábyrgar sem hugsast getur. Í mínum huga er hið gagnkvæma næst sanni: Sá frambjóðandi er verðugastur, sem heldur sig við hefðir og reglur stjórnarskrár og viðurkennir að forsetaembættið er í reynd valdalítið. Ef ætlunin væri að hafa það valdamikið og fela forseta virka þátttöku í stjórnskipuninni, þá er fráleitt það sem segir í 11. gr. stjskr., að forseti skuli vera ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum. Sá frambjóðandi, sem talar um að auka völd embættisins, er í raun og veru að sækjast eftir „fríu spili" innan stjórnskipunar ríkisisins. Þannig er fráleitt að forseti geti staðið sjálfstætt að þingrofi eða gert samninga við erlend ríki. Meðan hann ber ekki ábyrgð á slíkum stjórnarathöfnum, verður ekki séð að hann fari með þessi völd. Slíkt væri fáheyrt í vestrænu lýðræðisríki.

 

Svo er annað mál hvort menn vilja auka eða minnka völd forsetans eða jafnvel fella embættið niður. Það er seinni tíma umræða og komandi kosningar geta ekki snúist um það. Ljóst er að stjórnarskráin er ekki nægilega skýr um ýmislegt, sem lýtur að embætti forseta Íslands (og fleiri atriði), og því er breytinga á henni þörf. Um þetta snerist vinna Stjórnlagaráðs fyrir um ári síðan; hún fól í sér heildstæða hugmynd að nýrri stjórnarskrá. Eftir að hafa kynnt mér tillögur Stjórnlagaráðs verð ég að segja að mér finnst flest þar til bóta, en þó ekki nógu ljóst um valdmörk og valdsvið forsetaembættisins. Samt er uppástunga ráðsins um að forseti geti ekki setið lengur en tvö kjörtímabil augljós stjórnarbót.

 

En það er seinni tíma umræða. Hin endanlega ákvörðun um val á forseta fyrir næstu fjögur ár liggur í valdi kjósenda. Ef meirihluti kjósenda velur frambjóðanda, sem hyggur á aukin völd án þess að bera á þeim eðlilega stjórnskipunarlega ábyrgð, þá er það grafalvarlegt mál. Slíkur frambjóðandi gæti nefnilega nýtt kosningu sína til að stórauka afskipti sín af stjórnarmálefnum án nokkurrar ábyrgðar og borið fyrir sig til réttlætingar, að hann hafi lýðræðislegt umboð þjóðarinnar fyrir slíkri (ófyrirséðri) valdaukningu. Það er helst þarna sem ábyrgð kjósenda í komandi kosningum liggur: Viljum við fela komandi sigurvegara í forsetakosningunum mögulega gríðarmikil völd án þess að hann þurfi nokkra ábyrgð að bera á þeim völdum? Þurfum við ekki að hugsa um frambúðaráhrif slíkrar kosninganiðurstöðu?